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论非责任政府及其向责任政府过渡的前提

乐虎国际娱乐:金东日 更新时间:2017-5-19 14:55:02

一、导 言

众所周知,现代国家意义上的责任政府是从英国开始的。罗素认为,洛克是最温和又最成功的英国“光荣革命”的倡导者①。因此,这里主要根据洛克的观点来说明现代责任政府原型的英国负责制。在洛克看来,国家有立法权、执行权、对外权。其中,立法权当然是最高权力,其余一切权力都是而且必须处于从属地位。但是,立法机关是由公众选举和委派的,立法机关及其任何部分都是由人民选出的代表组成。如果人民发现立法行为与他们的委托相抵触,人民享有最高的权力来罢免或更换立法机关,因此人民始终保留着最高权力②。从负责制的角度上看,除立法机关以外的任何国家权力和机关都向立法机关负责,而立法机关最终向人民负责。后来英国的负责制定型为,通过选举产生议会下议院,由在下议院中占多数的政党组成内阁即政府,政府对议会负责;而在美国,实行的是总统制,因此公民分别选出国会议员和总统,但均对选民(即被法律赋予“天赋人权”的自由和权利的公民)负责。实际上,当今世界上绝大部分国家基本采取以上两种形制,当然在是否将其核心内容落到实处上有很大区别,以至于有些国家接近非责任政府,而有些国家接近较为典型的责任政府。导致这种差异的主要原因,就在于问责制的不同,而问责制的不同则根源于关于国家政府的定性或根本理念。

那么,何谓非责任政府?非责任政府是不是意味着不管政府行为的结果如何都不负任何责任?与责任政府相对的非责任政府如果能够存在,那么这种非责任政府得以存在的原因是什么,非责任政府的后果又如何呢?这些问题将有助于理解责任政府的本质特征。这里主要以中国皇权体制及其下的传统官僚制来考察这些问题③。

二、非责任政府的实质与特征

在古代中国的政治和社会中,是通过以天子为顶点并以纲常教义为内容的等级制(包括古代官僚制在内)来实现统治秩序的。正如汤森所指出的那样,少数握有权柄的精英与无权无势的民众之间的截然分明的界限,是传统中国政治的一个明显特征,与此相应的是全社会的权威等级结构,它构造了尊卑关系的复杂网络,而这一权威结构与政治和经济的其他因素相结合,产生了比较复杂的社会分层体系,这一体系弥合了精英与大众的界限,并在两大社会集团中规定政治关系的方式。?譼?訛

具体地说,中国传统社会是以“君君、臣臣、父父、子子”的等级秩序为前提,以万变不离其宗的儒教为意识形态的基本内容(从实际运作来讲,又有很多法家内容),通过向一般百姓(原则上)都开放仕途之路的科举制来建设官员队伍(即从上而下的官僚制),来实现一统天下的稳定秩序。应该从这个意义上去理解杜赞奇所说:统治人民的系统不是源于上界或俗世,而是源于天人合一的官僚体系⑤。这种统治的合法性来源于“天”而不是法(即皇帝在“替天行道”)?譾?訛,但这种假托于“天”的合法性是靠实力(包括武力在内)来证明的,因此有了无数王朝的更迭。这种缺“法”的体制(即它的建立机制与运行方式主要不是“依法”,而这里所说的“法”就是韦伯所说的“理性的客观化?譿?訛”),只能靠“人”(实际上就是皇帝及各级“官员”)才能实现,这就导致人们所熟悉的“人治”状态。这是导致官僚制运行的“精神”在中国与西方之间根本区别的主要原因,即在中国缺乏“理性的客观化”——法制,而理性主义在中国是“政治的理性主义”(韦伯之语),而在西方主要是工具理性和程序理性。在基督教西方、伊斯兰教、印度(这几个文明的共同点是,法律并不来自政治权力,它的源泉既独立于统治者,又比统治者更为崇高)等世界中,法律的守护者都是与政治当局截然分开的社会群体,而法律对统治者专制权力的限制,取决于法律宗教等级和政治等级在制度上的分离以及两个集团自身统一或分裂的程度?讀?訛。在中国,法律只是国家的工具而已,而且法律和其他的强制性工具一起是由缺乏法律知识的官员(即非专业人员)去执行?讁?訛。中国社会的中心没有出现政教分离的局面,而且中国社会没有任何一个进入国家或中央的自主权,更没有社会和地方及公民(根本没有此概念)的参与权?輥?輮?訛。人治和法治的区别,就已注定这两种状态下政府“负责制”的截然不同走向。

由于上述中国以皇权为顶点的等级安排和缺乏法治以及由此导致的人治特征等,如果最高统治者胡作非为或在重大问题上的错误抉择而即便导致灾难性的后果,也难以问其责。因此,在与负责制相关的问题上如果要以和平方式解决问题,只剩下一条路,即道德教化最高统治者牢固树立“爱民如子”的观念。好人,而不是制度化的限制,才是好政府的保证,或者说,为官者的个人素质而不是规则或体制结构,才是确保政治决策的公正和明智的可靠指望?輥?輯?訛。正如福山指出,在中国制度中确有负责制,这就是通过皇帝接受教育来深感对人民的责任,即儒家试图教育君主,缓和他的激情,使他深感对人民的责任,换言之,这种负责制不是正式或程序上的,而是基于皇帝自己的道德观念?輥?輰?訛。如果最高统治者做到了这一点,算百姓的幸运,但从统治者的角度上看,即便做到这一点,也主要是为了维护或巩固自己统治地位而为之的,因为“民可载舟,亦可覆舟”。出发点不同,其结果(更不必说过程)可能会有很大差异。

福山认为,中国历代皇朝并不以严酷统治著称。皇帝受到天命后,其权力实际上是无限的,因此暴政永远可能,但往往不是现实。福山举出以下三点限制:第一,缺乏诱因来设置庞大的行政机关以执行命令,尤其是征收较高的税赋;第二,如果没有如战争所引起的急需,仅仅征收可应付正常需要的税赋;第三个限制是权威的转授,而这种转授带来的是代理人以专门的知识(是关于行业上的或地方实情的知识)向委托人反制的权威?輥?輱?訛。令人疑惑的是,福山为什么不指出任何皇朝如果实施严酷统治将给统治带来的危险。而且,我们不知道福山是否考虑过皇帝及其政府大兴土木、通过各种途径掠夺百姓、老百姓的实际生活状况或百姓对官方征税及徭役的应承能力等问题。但在这里可以撇开严酷统治与否的史实情况如何等问题,却可以引申两个可供讨论的重要问题:其一,支撑这种皇权政治的官僚制能否成为负责任的政府,如果可以,那么这又是一个什么样的状态呢?其二,防止地方政府官员滥用权力和腐化堕落的责任究竟在哪里,又如何追究这一责任?

关于皇帝权力的限制,从君权与相权关系的角度所做的说明给我们提供另外一个思路,而且与福山的观点相比深刻得多。在中国,对君权虽无形式化或制度化的限制,但仍有无形的、精神上的限制?輥?輲?訛。其一,儒家一直想抬出更高的力量来约束君权,汉儒的“天”和宋儒的“理”都显然具有这样的含义,而且儒家又不断企图用教育的办法来塑造皇帝于一定的模型之中。其二,自秦汉一统帝国建立以后,君权本身逐渐凝成一个独特的传统,因而对后世的君主多少有些拘束力?輥?輳?訛,当然变法的一个阻力也来自于此。其三,传统的官僚制,这一限制是最大的。在中国传统政治实践中,君权和官僚制的关系更是一部不断摩擦、不断调整的历史。相权问题必须当作整个官僚制的一个枢纽部分来处理,而在历史上君主必须一再重复地起用私臣、近臣来取代品位高的相权,这正说明官僚制本身具有相当强韧的客观化倾向。从权力结构来看,应该将君权和官僚制区别开来。这一区别非常重要,因为以反智而论,君权的传统才是反智政治的最后泉源,而官僚制的传统中倒反而不乏智性的成分。其实相权原由君授,君权扩大在制度史上的含义便是破坏官僚制的自主性和客观性,而相权从低落到消失则反映的,就是反智政治发展的最清楚的指标。官僚制瘫痪于君权的巨大压力之下,政治不能走上合理的轨道是必然的结局。

请注意,这里已经涉及政治与行政的关系。有必要指出,由私臣转化为公职是历史上官僚制度发展的型态之一,这一点在中国的秦汉为止和英国都基本相同。但是,与中国不同的是,英国的相权独立之后便没有受到王权的干扰,这是由于英国的王权遭到封建贵族的对抗,封建贵族要求与英王有同样控制政府的权力?輥?輴?訛。可见,政治与行政的关系,是国家构建上的核心内容之一。在这里,我们可以部分回答上面提出的问题,即在皇权政治下,防止地方政府官员滥用权力和腐化堕落的责任就在于皇帝那里(中国皇帝不仅是至高无上的统治者、首席大法官、最高祭司,还是政治统治的真正体现?輥?輵?訛),但其根源却在政治与行政的关系上,这是个体制问题。因此,历史上的任何皇帝及任何朝代都没有、也不可能尽到这一责任。因为,以皇帝为首的政权体制,将宰相及传统官僚制置于工具的地位(即皇帝手中的工具),而这些行动者又是这一体制的主要承载者,而且古代王朝整个体系是以“社稷”为核心建构的。根本的问题在于,如何将这种"社稷"和百姓利益联系起来,而真正的困难在于,庞大的官僚制能否将承担协调或联系“社稷”与百姓利益的功能,而且自己还能恪守廉洁有效的要求,并且通过何种现实途径才能保证这一要求?看来,通过这种体制的承载者来解决这一体制所固有的本质问题,实际上是不太可能的。

如果支撑皇权政治的官僚制是负责任的政府,那么可以指望这种政府能够带来其时代所要求的某种社会秩序,这也可以称为对皇权政治及黎民百姓负责任的政府。如果按原来的“设计”,即所有的人都“安分守己”(尤其是官员等职业岗位上的角色和道德要求),那么使百姓安居乐业应该是可以的,而统治者的地位由此更加有保障。但问题在于,这是一种将所有的身份(尤其是统治势力的地位和身份)予以固化在这一秩序上,因而只有利于既得权益者却愈加僵化的体制。而且,这种体制下的秩序维系只能依靠道德自律,以及从上而下的监控方式(也有“依法”,这当然与今天的“法治”有本质区别)。“安分守己”是这种秩序的基本保障,但这是以等级制为前提,越是上层其所占资源越多,因此人人都要往上走。即便有比较公正(至少表面上向社会开放的科举考试或选拔人才等机制)的社会流动机制,但这只有在公开、透明及技术性较强的行业等情况下才行得通。还有,在这种官僚体系下,越是高层,所要具备的并不是行政能力或技术水平,而是对统治者或上级的忠诚。这是中国官场上盛行排队及由此导致党派之争或关系网等官场文化的重要原因。实际上,僵化、腐化、内耗、停滞不前,是这一体制注定难以克服的问题。正是由于以上原因,这种状态下的官僚制即便有某种负责任的政府味道,也只是向上而最终向皇帝负责的,而给百姓带来的某种“好处”也不是出于责任,相反,充其量只是为保住“社稷”而必要的“副产品”。更为根本的问题是,百姓和社会被排除在问责体系之外。

由于皇帝是这一体制的“总负责人”,防止地方政府官员滥用和腐化堕落的责任理应归皇帝,但没有一个皇帝自己能够承担国家的统治和行为,他必须“转授权力”。由此又产生一系列的问题。中国漫长的封建社会中,政治体制根本上是以某一家族势力为核心构筑的。在中国,自商汤革命(即“易姓革命”)以来基本重复着如下模式:当前朝腐败无能或秩序混乱时,以某一领袖(开国君主)为核心的政治势力推翻前朝统治或攫取政权来建立和巩固自家政权?輥?輶?訛。由此不可避免地产生每一代王朝的腐败,因为为巩固皇权只能任人唯亲并强调“效忠”(从异族统治者——元朝和清朝抬高孔子的地位中可以看出“忠孝”的真正价值),而能力(这主要是指能力,而不是统治能力)和清廉与否则不可能成为任官或选官的主要标准,或者说,选官的主要标准就是对统治者地位有用与否。这里,皇帝负责的是所谓“宗庙社稷”,这实际上就是家族政权的巩固和延续的问题。其负责的方式有如发生某种自然灾害时发布“罪己诏”,或问罪相关大臣或寻找替罪羊以平息民愤。大臣则负有辅佐皇帝,并制定(当然要得到皇帝的最终裁决)和执行及监督法律和政策的落实。大臣中自然有对自己的职务负责的,也有一些冒死进谏者,但纳谏与否则取决于皇帝,而且大臣没有进谏的义务,皇帝也没有必须纳谏的限制,进谏与纳谏从来都没有制度化?輥?輷?訛。这种模式一直复制到每一行政层级,只是将皇帝向“宗庙社稷”负责改为下级向上级负责,最底层的百姓即“治于人”者只能盼着“明官”或“清官”的出现。也就是说,整个政府组织下级向上级负责,而社会或老百姓则没有问其统治和行为(此时当然没有明确地区分政治与行政)的责任的正当权利。即便某一统治或政权再怎么暴敛、无能、腐败,也只能盼望“真龙天子”出来改朝换代。正如阿克顿所说,不负责任的权力也要付出代价?輦?輮?訛。这时所问的责任是有没有资格统治的责任,这实际上就是政治责任问题。

这里有必要说明,艾森斯塔德所说的中国社会精英(儒士们)掌握和行使一种超越中央的“专断权”,应该被理解为奠定政府运行的基本原则的意义上的。这就是说,儒教教理及历史上逐渐形成的惯例和道德是传统中国政府运行方式的依据,因此也要对上述“中国式负责制”及由此带来的弊端予以“负责”。但这些是比较“虚”的,因为没有现实的守护机制安排。稍有中国历代王朝相关知识的人都知道,大部分皇帝和权力斗争中的“大臣”们都把这里的教理和道德规范随意践踏,对于掌权或登基过程中的不道德行为,谁曾在正常程序的范围内负责过或被问过其责任?这就是说,依靠赤裸裸的权力来维持某种统治地位及与此相关的秩序就是非责任政府的核心,这也是非责任政府得以维持的根本原因。由于传统中国缺乏地方和社会的自主性,更没有公民的概念及其参与等权利上的观念突破,始终没有创造出有关统治者的责任机制?輦?輯?訛。

综上,与责任政府相对的非责任政府并不是不负任何责任的政府状态,而是以皇权为顶点并下级对上级负责,又是社会实体(百姓及民间组织)没有具备正当权利和途径可以问政府责任的状态。如果说中国古代政府是与现代责任政府相对的非责任政府,那么这种政府得以存在的原因就在于权力,而儒教教理和道德及惯例只是这种责任制的辅助基础。缺乏能够问政府责任的社会实体,即除了体制内的主体之外,实际上不存在以和平的方式能够对政府及其行为问责的主体,这是非责任政府的本质特征。可见,任何政府的存在和运行意味着履行某种责任,当然也实行与此相应的问责制。问题在于政府履行的是什么责任,由谁来并以何种方式追究这种责任。

上述非责任政府的后果极为严重。站在功能性的角度上看,不负责任的权力根本上的不足是存在犯不必要的错误的可能性?輦?輰?訛。从政府组织整体的角度上看,由于这种状态下的问责体系是以从上而下的方式来构建,任何下级都是被动和消极的,因而不可避免地带上封闭、保守的特征,并随着时间的推移必然走上僵化状态。或许这就是“设计”这一制度的“社会精英”所期待的,也是统治者所盼望的。由此导致普遍的“唯官”“唯上”,而“愚民政策”(即余英时所说的“反智政治”)恰好符合这一体制的需要。与此相关,这种状态下的官场只能是腐败的,因为决定问责与否及其程度的是上级或皇帝,而这种决定主要是政治性的。政治性的判断除了统治或“社稷”及为此所必需的“效忠”这一绝对标准之外,再没有其他客观而社会普遍接受的价值标准,因此其“随意性”很大。由此产生“官官相护”“权权交易”“权钱交易”“一人得道,鸡犬升天”等见怪不怪的“惯例”和官场文化。

三、向责任政府过渡的逻辑

钱乘旦指出,在欧洲(尤其西欧)的中世纪,国家的概念是很模糊的,社会的基本单元是领地。在领地上,一国的贵族可以在另一国里拥有土地,领主不讲究国籍。欧洲大地因此被分割得支离破碎,基督教是把西欧连接起来的唯一力量。在这个基督教的世界里“国家”并没有实质性意义,它乐虎国际地只是一种地理概念,而很少表现为政治实体?輦?輱?訛。而吉登斯认为,传统国家的本质特性是它的裂变性,其政治中心的行政控制能力有限,以至于政治机构中的成员并不进行现代意义上的“统治”,传统国家有边陲(frontiers)而无国界(borders),而民族国家是拥有边界的,而且是现代时期的最杰出的权力集装器,他甚至把民族国家与“社会”都划等号了?輦?輲?訛。实际上,这里所说的国家是作为替代教会势力而成为统治势力的主体(在文化层面上也是替代僧侣文化的世俗文化),即为国家?輦?輳?訛。这当然主要是根据欧洲的情况而言的,我们不能由此理解为所有传统国家都具备这些特征,也难以由此推理出现代国家的本质特征。阿伦特甚至否定美国和欧洲“民族国家”间的同质性,“美国现在不是欧洲意义上的民族国家,并且它从来都不是”?輦?輴?訛。而且,于十九世纪发展到顶峰的民族国家政府,在世纪演变过程中使民族性成为公民的先决条件(法律上的平等观念也由此成立),使全体居民的同质性成为政体的显著特点?輦?輵?訛。

随着商品经济发展,特别是海路的开通,西欧逐步出现了一些实力日益强大的王朝。这些王朝为了扩大领土,发动了持续不断的战争,由此产生了民族国家?輦?輶?訛。

与中国等东方的国家不同,欧洲国家有其重要特征,这就是政教分离。政教分离的标识性事件就是围绕叙任权而展开的斗争,这为后来世俗国家的兴起打下了基础?輦?輷?訛。所谓叙任权斗争是指,从十一世纪晚期开始,主要以格里高利及其继承者为首的天主教和罗马皇帝(亨利三世、亨利四世、亨利五世)之间展开的权力斗争。这一斗争最后双方达成了协议(1122年的沃尔姆斯宗教协定),即皇帝基本上放弃叙任权,而教皇承认皇帝世俗事务上的权力。其结果对欧洲后续发展影响重大:它允许天主教会进化成现代的、等级制的、官僚化的、依法而治的机构;精神领域和尘俗领域明确分离,从而为现代世俗国家铺平道路;教会在阐述系统性的教会法规方面取得了合法性,而且创造了建制化的精神权威的单独领域。这里的重要意义在于,在政治秩序之外,公正法律的最显著来源就是宗教,所谓“法治”也以此来得到解释,即法治就是社会产生共识,其法律是公正和既存的,能够约束其时统治者的行为,而且享有主权的不是统治者,而是法律,统治者的正当权力只能来自法律,方才享有合法性?輧?輮?訛。不仅如此,即便是绝对主义国家时期,国王仍不得不定期既同牧师集会,又同地方王国的精英进行磋商。无论上面的教会还是这里的集会或磋商?輧?輯?訛,意味着欧洲的“绝对主义国家”并不是像中国那样的绝对王权。实际上,根据吉登斯的说明,绝对主义国家与(欧洲)传统国家的断裂,并形成与非个人的行政权力观念相联系的主权概念以及一系列与之相关的政治理念,就已逐步成为现代国家的组成部分,是从传统国家向民族国家的过渡性的,即欧洲所谓的绝对主义国家被看成是权力向君主手里的集中过程(即专制王权的形成过程)?輧?輰?訛,因此与“完成型”的中国传统国家有区别是肯定的。有必要说明,这里所说的绝对主义国家和“民族国家”,是以清晰边界为标志和行政权力在这一边界内的有效管辖而言的,因此从“断代”的意义上是“近代”的,而不是现代国家。

在欧洲“民族国家”或绝对主义国家向现代国家的转型过程中,三大“历史事件”具有决定性的重要意义,这就是英国的“光荣革命”、美国的创建、法国的“大革命”。

17世纪的“光荣革命”推翻了专制统治,并通过《权利法案》对王权进行了限制,使英国建立起了真正的君主立宪制,为英国资本主义道路扫清了障碍,在政治制度领域推动了传统国家向现代国家转变的进程。美国和法国紧跟其后,也用不同的方式实现了政治变革。美国独立战争催生出一个新的国家,并首次以成文宪法的形式限定立法权、行政权、司法权并使之制度化(还有纵向的分权及公民的各种自由和权利),实现了人民主权理论。此后的法国大革命摧毁了法国君主的专制统治,使自由民主的进步思想广为传播,并在世界范围内产生了深远影响,所有这些都为一种新的文明创造了前提。旧的观念逐渐被主权在民、权力分立与制衡等思想所取代,自由、平等、民主的信念从此开始深入人心。

至此,以民族国家和民主政治为根基的现代国家开始以越来越清晰的面貌出现在了世人面前,在这一过程中,西方国家走在了国家构建之路上的前列,经过数百年的发展,逐渐形成了以公民自由和权利为核心,以法治和民主问责为基础的现代政治体制。

四、结 语

前述叙任权斗争是政教两个世界的权力斗争,其结果是专制王权之外还有与其并行不悖的“精神世界”及其权力体系,而且其又是世俗王权合法性的主要来源。这里,王权不可能像中国皇帝那样拥有至少“理论上”的绝对性。这种限制的来源是政府之外的,而且是实实在在的力量。因此,政府的权力不能膨胀到“无所不能”的程度,由此才能获得其存在的价值,至少要得到这一限制“主体”的认可(即为合法性)才能维持其地位,这就根本上限制了成为“非责任政府”的可能性。因此可以认为,统治者(王权)的权力受限制(不管来源是教会的还是议会的)是负责制政府的关键。我们很难想象没有法治或其他合法性来源的负责制政府。因为,在没有法治的情况下政府权力不受任何限制,即便这种政府深感对百姓和“社稷”的责任,也是以自己权力地位为前提考虑所面临问题(而且只能如此,因为保不住自己的地位在很大程度上意味着没有守护好“社稷”,而孟子的“民为贵,社稷次之,君为轻”则从来没有一个皇帝真正追求过,更不必提朱元璋是从《孟子》中把这句至关重要的话干脆就给删了?輧?輱?訛),更没有现实途径对其“非责任”行为予以追究。而这里所说的合法性来源是指,可说明某种政府的存在和行为的正当性根据,而这种正当性根据必须是以“治于人”者的广泛共识为基础,而不是虚无缥缈的“天”当作最后依据。如果存在着没有现实政治势力制约的“独占”国家权力的政治势力,那么在有关公共事务或国家的问题上不仅排除其他政治势力上场的可能性,更有可能产生“非我有谁”的傲慢和无所顾忌并为维持和延续自己政权采取不择手段的专横,由此将导致以和平方式问政府责任的可能性近乎等于零的状况。如上所述,无论是叙任权还是英国的“光荣革命”以及后来的“法国大革命”,都表明向负责制的过渡是以广大教众的支撑或实际力量为基础。看似例外的美国实际上也不例外,因为美国正是根据广泛存在着的社会权力为基础,并以其时盛兴流传的公民自由与权利为核心设计了纵横两个方面的分权为主要内容的国家体制。可见,迫使政府接受负责制的社会力量的存在,是向负责制政府过渡的一个前提条件。这种力量深藏于神圣不可侵犯的宗教信条或法律条款(或启蒙时期的“天赋权利”)中,而在后者基础上建立起来的就是在“法国大革命”中牢固树立的“公民国家”。“臣民”是附属者,又不具有法律赋予的独立人格,故不可能自主地问政府责任,而公民是自立者和具有被法律赋予的独立人格,就可以凭借自己的当然之权利来问政府责任。

当然,只有“公民”及其国家还不够,尚需建立这种公民权利得以实现的途径。这方面,我们有必要认真考虑福山关于英国负责制政府的如下说明:英国的县法庭由国王所创建,受由国王任命并对国王负责的治安官统辖。但它又以全体地主(这也是当时英国的“人民”)的广泛参与为基础,不受世袭等级和封建地位的限制。治安官反过来又受地方民选督察官的制衡,民选督查官应代表县民利益的观念因此而获得了合法性。既有对国王的向上负责,又有对县民的向下负责,两者日益趋于平衡?輧?輲?訛。虽然因国情不同会有不同的表现形式,而且此三点也不是充分条件,但如果要真正实现责任政府,此三条是必不可少的,即它们是问责制的必要条件。

我们知道,在古代中国“一统天下”的状态中,不可能有“上下”两个负责对象及其现实的相关机制,相反,只有“下”对“上”的负责体系;体制外的(其他主体如“地主”或民间组织等)任何主体也不可能广泛参与(包括下级对上一层的和社会对“官方”的,这里并不奢望百姓参与中央核心层及其决策等问题)公共事务,尤其是百姓只有“喊冤”的份;虽有一些不同官员之间制衡味道的安排(如分割相权),但我们知道这是为强化皇权而做出的安排,因此与治安官和督察官的制衡等相比,是有本质的区别。